开栏语

　　“问题是时代的声音”。习近平总书记强调：“调查研究是谋事之基、成事之道。”并深刻指出，“调查研究要紧扣人民群众生产生活，紧扣经济社会发展实际，紧扣全面从严治党面临的现实问题，紧扣贯彻落实党的十九大精神需要解决的问题。”要在全党大兴调查研究之风。”全市各级纪检监察机关把“调查研究”作为了解情况、推动工作重要手段，纪检监察干部深入一线摸清现实问题、找到解决办法、提出对策建议，致力推动新时代纪检监察工作高质量发展。结合贯彻落实十九届中央纪委四次全会精神，近期，我们将对全市2019年各县（市、区）调研成果进行梳理和展示，为深化全面从严治党提供决策参考。

　　调查研究 |织密监督网 严管“小微权力”

　　——安溪县村级组织“靶向”监督做法的探索与实践

　　安溪县纪委监委课题组

　　安溪县纪委监委课题组深入调研村级组织“靶向”监督开展情况，找准亮点难点堵点，提高规律性认识，为破解“小微权力”监督难题探索新路径。

　　一、把准脉搏——为“小微权力”监督定好“靶向”

　　精准监督是提升纪检监察工作的现实要求。要找准“小微权力”腐败路径，及时发现、有效防控各类廉政风险点，把反腐成果反向用于精准监督，从源头遏制群众身边不正之风和腐败问题。

　　（一）从立案审查调查情况（图1）来看，农村基层是“靶向”监督的关键环节。近五年全县纪检监察机关共立案审查调查613件，其中，农村364件，占比达59.38%。加强农村党风廉政建设和反腐败工作，提高乡村监督精准度，对推动全面从严治党向基层延伸，提高乡村治理能力，具有十分重要意义。

　　图1：2014-2018年纪检监察机关立案审查调查情况分析（一）

　　（二）从违纪违法涉案人群（图2）来看，农村干部是“靶向”监督的重点人群。2014-2018年，因违纪、职务违法犯罪行为被立案数量分别为32件、46件、86件、74件、102件，其中农村干部被立案数占相当比例，且总体呈逐年上升趋势。

　　图2：2014-2018年纪检监察机关立案审查调查情况分析（二）

　　（三）从职务违法犯罪涉案领域来看，“三资”管理等是“靶向”监督的监督重点。2014-2018年，农村干部因职务违法犯罪行为被立案60件，其中，贪污贿赂57件，占95%。受贿、侵占、挪用等贪污贿赂廉政问题较为突出，主要集中在“三资”管理、征地拆迁安置、群众建房、脱贫攻坚等重点领域。

　　（四）从检控类初信初访数据（图3）来看，群众是“靶向”监督的有力依靠。随着正风反腐工作深入推进，群众参与反腐败积极性逐年提高，且检控类初信初访件查实率（属实或部分属实）保持在较为稳定和良好的区间。可见，群众是反腐败工作的最坚强后盾，群众参与越广泛，留给腐败分子的空间就越小。

　　图3：2014-2018年纪检监察机关检控类初信初访数据分析

　　二、“靶向”发力——助推“小微权力”监督水平提升

　　今年来，安溪县纪委监委按照“第一年重点监督、第二年全面推广、第三年起固化长效”目标，在各乡镇选取部分村（社区）开展“靶向”监督，提高“小微权力”监督精准性、科学性。

　　（一）厘清“谁来监督”，构建县乡村三位一体的有效监督格局

　　建立“县牵头、乡实施、村配合”工作机制，将党内监督和群众监督结合起来，聚拢、盘活监督力量，织密织牢监督网，有效破解同级监督“软”和上级监督“远”难题。一是县纪委监委牵头抓总。依托片区联动协作机制，由片区委领导带队到各“靶向”监督村，指导监督过程遇到的问题，向群众了解意见、看法。利用“半月谈”活动，先后3次听取乡镇纪委书记和靶向监督村党支部书记汇报进展情况。党风室、干部监督室开展联合督查，以“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）方式随机抽查18个“靶向”监督村，及时约谈未落实的乡镇纪委书记。二是建立乡镇“1+X”监督机制。由乡镇纪委监察组组建“靶向”监督活动小组，组织乡镇纪委委员、专职干部，以及乡镇财政所、经管站、招投标管理中心、资产资源监管中心、村级会计委托代理中心等部门的专业人员，对“靶向”监督村开展监督。三是打通村级“神经末梢”。配齐村级纪检委员并开展全员培训，制定村党支部书记、纪检委员“两个责任”清单，用好用活村级纪检委员、村务监督委员会两支队伍，进一步激活监督神经末梢，让纪检监察机关拥有“千里眼”“顺风耳”，及时发现群众身边的腐败和作风问题，让基层权力难以任性。如，某乡镇纪委在某村入户访查时，从群众反映中发现村支委徐某冒名侵吞1500元救灾资金的问题线索，经核查属实后给予党纪立案。

　　（二）明确“监督什么”，推动监督工作精准聚焦不发散

　　坚持问题导向和目标导向，哪里有问题就跟着问题走，反映什么问题就解决什么问题。一方面，精准选取监督对象，正确处理好监督“全覆盖”与抓住“关键少数”的关系。在全县选择54个重点村进行“靶向”监督，其中，信访举报问题较为突出的占比46.3%，“三资”管理较为混乱的占比31.4%，近年来村干部违纪问题被查处的占比13.0%，扶贫资金和项目较多的占比9.3%。另一方面，精准选取监督内容，正确处理好“面面俱到”与“关键领域”的关系。将监督“探头”聚焦到村级“三资”清理登记和处置情况、村级集体收入和财务开支“裸示”公开情况、征地拆迁建设项目中重大事项决策和补偿标准等公开情况；救灾救济优抚和扶贫惠农补助等公开情况，集中发力，有效提升监督效能。如，通过仔细调查摸底，集中开展村级资产清产核资，短短一个月便发现收回漏管资产承包金18万多元。

　　（三）创新“怎么监督”，引导基层监督方式向“三个转变”发展

　　主动适应新形势新要求，创新工作理念思路，引导村级“靶向”监督方式向“三个转变”发展。一是变“墙上”监督为“掌上”监督。针对外出人口多、村务公开栏监督不便现状，按照“一村一群”原则，建立覆盖大部分家庭的微信群，2万余人进群、辐射10余万人口。各“靶向”监督村每月15日前将上月每笔收支的时间、事由、金额、经办人等，以“流水账”形式在微信群“裸示”公开，并定期公开“三资”处置情况、村重大事项集体决策以及扶贫政策、项目和资金安排落实等情况。乡镇纪委书记、纪委委员、挂钩领导、驻村干部、村干部均加入微信群，逐一登记办理群众意见建议，确保件件有着落、有回声。二是变“被动”监督为“主动”监督。由被监督村“两委”成员和乡镇挂钩领导、驻村干部、相关站所人员在固定时间、固定地点（每周至少2个半天，具体时间、地点应当公告）现场办公、接受咨询、听取意见，有效解决村民办事摸不着门、找不到人和暗箱操作问题。三是变“事后”监督为“事前”监督。由驻村干部（必要时由乡镇挂钩领导）每月至少牵头召开1次村两委会议或村民代表会议，集中研究、决定村级组织“三重一大”事项，研究事项提前2天上报乡镇纪委监察组，乡镇纪检监察干部列席会议，并对研究的事项及过程进行监督。

　　活动开展以来，取得了较明显的成效，各“靶向”监督村的村级事务管理更加规范，村级权力运行更加透明，村级干部形象更加清廉，群众办事更加方便。

　　一是监督对象从“内心排斥”到“主动接受”，让被监督逐渐成为习惯。开展之初，不少村干部抱着“组织的监督就是对自己不信任”的想法，认为来自群众的监督是给自己“找麻烦”，谈到监督反应强烈。一段时间后，他们渐渐感觉到监督是对党员干部的最大关心、最好保护、最真诚帮助，监督力度不是层层递减的，而是上下贯通、就在身边，开始自觉规范自身行为。

　　二是乡镇纪委从“等米下锅”到“找米下锅”，握紧监督主动权。过去，不少乡镇纪委发现问题能力不足，坐等举报“等米下锅”。开展“靶向”监督后，其准确发现问题的能力大大提升，且监督重点从查错纠偏转变为更侧重事前预防和事中监督，今年1-10月，54个“靶向”监督村发现问题线索9条，同比增长50%，一线监督、靠前监督作用充分显现。

　　三是党群干群从“东猜西疑”到“心齐气顺”，关系更加融洽密切。通过主动公开、微信群里看群众“留言”、听“怨声”，收集“群友”意见建议，不仅预防和纠正了村级干部优亲厚友、办事不公等问题，而且推动解决了一批涉及群众切身利益的问题。截止目前，54个“靶向”监督村纠正不规范、苗头性问题62个，解决群众操心事、烦心事126项，群众信访量同比下降73.17%。　　

　　图为安溪县湖头镇纪委监察组干部在前溪村低保户家中走访。（林伟彬 摄）   

    三、任重道远——问题导向下的对标找差

　　调研中也发现，当前安溪县村级组织“靶向”监督仍存在开展不平衡等问题，主要体现在：

　　（一）落实管党治党“两个责任”从“各负其责”到“贯通协同”的提升还有差距。有的乡镇党委主体作用发挥不明显，认为村级组织“靶向”监督是纪委部门的事情，或者“只挂帅不出征”，缺乏统一部署、统筹推进，未充分履行管党治党主体责任。

　　（二）构建县乡村一体监督格局从“聚拢盘活”到“同向发力”的提升还有差距。纵向看，一些乡镇纪委监察组还存在等、靠思想，缺乏主动担当精神；横向看，有些乡镇“1+X”部门人员认为是在替纪委干活，管党治党同向发力局面尚未有效形成。

　　（三）提升“小微权力”监督效能从“精准对焦”到“落实落细”的提升还有差距。一些工作要求遇到“中梗阻”，出现“把说了当做了，把做了当做成了”的现象。如，某村结束清产核资后，仍被发现有漏管村级集体资产。如，有些村未严格按照“四议两公开”程序集中研究“三重一大”事项。

　　（四）推动“靶向”监督纵深发展从“纠正治标”到“防范治本”的提升还有差距。如，停留在对权力运行环节的后半段监督，对什么权能用或不能用、什么是公权或私权等缺乏明确规定，建立“小微权力”清单迫在眉睫。如，“一站式”办公还停留在工作部署上，未将相关监督措施转化为制度。

　　四、持续推进——确保“靶向”监督取得更大成果

　　推进村级组织“靶向”监督向纵深发展，重点是厘清各级监督主体的角色和定位，难点是创新群众在村级权力监督中的有效实现形式，关键是建构“上下贯通、内外衔接”的村级权力监督结构,让基层管党治党更加自觉、基层权力监督更加精准、基层正风反腐更加有力、基层监督体系日趋完善。

　　（一）理顺监督主体关系。县级纪检监察部门要加强统筹协调，建立完善权力监督清单、责任追究制度等，从制度上保障专项整治工作有序开展。乡镇党委、政府应充分支持、保障乡镇纪委监察组开展村级靶向监督工作，及时协调解决过程中的各种困难问题；落实好监督主体责任，对发现的问题，督促乡镇分管领导、有关部门查找根源、深入整改。乡镇纪委监察组要主动联合乡镇财政、经管等部门，对村级“三资”管理、惠农补贴、扶贫资金等事项开展“1+X”联合督查。加强村务监督委员会、村级纪检委员向乡镇纪委请示报告制度，有效延伸监督触角，打通监督执纪“最后一公里”。

　　（二）拓展监督指向维度。一是监督对象从“试点先行”向“全面推广”拓展。在总结前期实践经验的基础上，通过组织现场观摩会、业务培训等方式，逐步在全县全面推行“靶向”监督做法。二是监督方式从“自上而下”向“自下而上”拓展。充分发挥乡镇纪检委员、村级纪检委员主体作用，引导群众有效参与，强化对村级公共权力的民主监督。三是监督手段从“简单实效”向“优化升级”拓展。对微信群公开、一站式办公、“三重一大”民主决策等监督手段及时给予规范指导和改进优化，最大限度提升监督实效。

　　（三）扎牢监督制度笼子。一是厘清权力边界。收集村级组织管理方面的权力和事项，全面梳理形成村级组织权力清单。二是规范权力运行流程。界定村干部和村级组织等权力主体的岗位职责，编制权力运行和权力主体的工作规范流程，将村级组织“小微权力”关进制度的“笼子”里。三是推行权力行使公开。综合运用漫画、流程图等简单易懂的方式，公布村级权力公开运行流程，充分保障村民知情权。

　　（四）健全监督动力机制。一是明确主体责任。必须明确村级党组织负责人作为开展“靶向”监督的第一责任人，承担着主体责任。二是明确责任范围。必须对步骤环节、工作要求、落实情况予以跟踪，明确相应的惩戒规定，推动落深落细落实。三是加强执纪问责。必须保持高压反腐态势，对开展“靶向”监督发现的违纪违法行为进行严厉查处，做到发现一起、查处一起、通报一起，让纪律的“高压线”通上“高压电”。

课题指导：林文超

课题负责：谢祥明

　　课题成员：陈宝福 施世权

　　课题执笔：叶锦灿 刘木钗